1. Quy định về hòa giải tranh chấp đất đai
Từ sau khi Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa được thành lập vào ngày 02 tháng 9 năm 1945 (nay là Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam), Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật quy định về công tác quản lý đất đai và việc giải quyết tranh chấp đất đai như: Thông tư liên tịch số 33 ngày 21/8/1949 của liên Bộ Nội vụ - Bộ Tư pháp – Bộ Canh nông – Bộ Tài chính, về việc sử dụng ruộng đất của người Pháp; Sắc lệnh số: 90/SL ngày 22/5/1950 quy định việc sử dụng các ruộng đất bỏ hoang; Luật cải các ruộng đất năm 1953; Thông tư số: 73/TTg ngày 07/7/1962 của Thủ tướng Chính phủ; Nghị quyết số: 125-CP ngày 28/6/1971 của Hội đồng Chính phủ; Nghị định số: 47-CP ngày 15/3/1972 của Hội đồng Chính phủ; Nghị quyết số: 28-CP ngày 16/12/1973 của Hội đồng Chính phủ; Nghị định số: 01/NĐ/75 ngày 05/3/1975 của Chính phủ: Quyết định số: 188/CP ngày 25/9/1976; Quyết định số: 318/CP ngày 14/12/1978 và Quyết định số 201/CP ngày 01/7/1980 của Hội đồng Chính phủ… cho đến khi Luật đất đai năm 1987 (Luật đất đai đầu tiên) được Quốc hội thông ngày 29/12/1987.
Tuy nhiên, thuật ngữ “hòa giải tranh chấp đất đai” đến năm 1993 mới được cụ thể hóa trong văn bản pháp luật, đó là Luật đất đai năm 1993. Mặc dù, đây mới chỉ là những quy định sơ khai, nhưng là tiền đề quan trọng trong cho chính quyền cấp cơ sở thực hiện sau này, giúp giảm tải áp lực cho các cơ quan nhà nước có thẩ̉m quyền trong giải quyết tranh chấp đất đai.
Hình ảnh một buổi hòa giải tranh chấp đất tại UBND xã
Mặc dù, hiện nay các văn bản pháp luật về đất đai không định nghĩa rõ khái niệm như thế nào hòa giải tranh chấp đất đai, nhưng về cơ bản có thể hiểu: Hòa giải tranh chấp đất đai là để chấm dứ́t việc xích mích, mâu thuẫn, tranh chấp trong sử dụng đất giữa các bên bằng sự thương lượ̣ng hoặc qua sự trung gian củ̉a một cơ quan có thẩm quyền. Do đất đai có tầm quan trọng đặc biệt và tranh chấp đất đai tiềm ẩ̉n nhiều hậu quả tiêu cực về chính trị, kinh tế và xã hội. Vì vậy, việc hòa giải tranh chấp đất đai không chỉ là nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước có thẩ̉m quyền mà còn là trách nhiệm của cả cộng đồng xã hội và của mỗi người sử dụng đất.
Căn cứ các văn bản pháp luật đang có hiệu lực thi hành hiện nay (Tại Điều 202, Luật Đất đai năm 2013 và Điều 88, Nghị định số́: 43/2014/NĐ-CP ngày 25/5/2014 của Chính phủ) quy định về trình tự, thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai được thực hiện như sau: Khi nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai, Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm thực hiện các công việc:
Thứ nhất, tổ chức thẩm tra, xác minh tìm hiểu nguyên nhân phát sinh tranh chấp, thu thập giấy tờ, tài liệu có liên quan do các bên cung cấp về nguồn gốc đất, quá trình sử dụng đất và hiện trạng sử dụng đất. Những nội dung thẩm tra, xác minh gồm: quan hệ tranh chấp (ai tranh chấp với ai; diện tích, loại đất tranh chấp, yêu cầu của nguyên đơn, yêu cầu của bị đơn; nguồn gốc và quá trình sử dụng; thông tin hồ sơ địa chính qua các thời kỳ (diện tích, loại đất, sổ mục kê, sổ đăng ký ruộng đất, sổ địa chính…); hiện trạng sử dụng đất đang tranh chấp; nguyên nhân và diễn biến phát sinh tranh chấp; hiện trạng sử dụng đất hiện nay…
Thứ hai, thành lập Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai để thực hiện hòa giải. Thành phần Hội đồng gồm: Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân là Chủ tịch Hội đồng; đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc xã, phường, thị trấn; tổ trưởng tổ dân phố đối với khu vực đô thị; trưởng thôn, ấp đối với khu vực nông thôn; đại diện của một số hộ dân sinh sống lâu đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất đó; cán bộ địa chính, cán bộ tư pháp xã, phường, thị trấn. Tùy từng trường hợp cụ thể, có thể mời đại diện Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên…
Thứ ba, tổ chức cuộc họp hòa giải có sự tham gia của các bên tranh chấp, thành viên Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan; Việc hòa giải chỉ được tiến hành khi các bên tranh chấp đều có mặt. Trường hợp một trong các bên tranh chấp vắng mặt đến lần thứ hai thì được coi là việc hòa giải không thành. Kết quả hòa giải tranh chấp đất đai phải được lập thành biên bản, gồm có các nội dung: Thời gian và địa điểm tiến hành hòa giải; thành phần tham dự hòa giải; tóm tắt nội dung tranh chấp thể hiện rõ về nguồn gốc, thời điểm sử dụng đất đang tranh chấp, nguyên nhân phát sinh tranh chấp (theo kết quả xác minh, tìm hiểu); ý kiến của Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai; những nội dung đã được các bên tranh chấp thỏa thuận, không thỏa thuận. Biên bản hòa giải phải có chữ ký của Chủ tịch Hội đồng, các bên tranh chấp có mặt tại buổi hòa giải, các thành viên tham gia hòa giải và phải đóng dấu; đồng thời phải được gửi ngay cho các bên tranh chấp và lưu tại Ủy ban nhân dân cấp xã. Trường hợp hòa giải không thành thì Ủy ban nhân dân cấp xã lập biên bản hòa giải không thành và hướng dẫn các bên tranh chấp gửi đơn đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết.
Theo Luật đất đai hiện hành không quy định rõ các tranh chấp đất đai nào thuộc trường hợp bắt buộc phải tổ chức hòa giải. Nhưng tại khoản 2, Điều 3, Nghị quyết số: 04/2017/NQ-HĐTP ngày 05/5/2017 của Hội đồng thẩm phán – Tòa án nhân dân tối cao quy định: Đối với tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất mà chưa được hòa giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp thì được xác định là chưa có đủ điều kiện khởi kiện vụ án theo quy định tại điểm b khoản 1 Điều 192 Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015. Đối với tranh chấp khác liên quan đến quyền sử dụng đất như: tranh chấp về giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất, tranh chấp về thừa kế quyền sử dụng đất, chia tài sản chung của vợ chồng là quyền sử dụng đất,... thì thủ tục hòa giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp không phải là điều kiện khởi kiện vụ án.
Như vậy, điều kiện để khởi kiện vụ án về tranh chấp đất đai và để được Tòa án thụ lý giải quyết chỉ phát sinh trong một số quan hệ tranh chấp cụ thể.
2. Khó khăn, vướng mắc khi kiểm sát giải quyết loại án này
Thứ nhất, theo điểm b, khoản 1, Điều 88, Nghị định số: 43/2014/NĐ-CP ngày 25/5/2014 của Chính phủ quy định: Khi nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai, UBND cấp xã có trách nhiệm thẩm tra, xác minh tìm hiểu nguyên nhân phát sinh tranh chấp, thu thập giấy tờ, tài liệu có liên quan... và thành lập Hội đồng hòa giải để thực hiện hòa giải. Thành phần Hội đồng gồm: Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND là Chủ tịch Hội đồng; đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc xã, phường, thị trấn; tổ trưởng tổ dân phố đối với khu vực đô thị; trưởng thôn, ấp đối với khu vực nông thôn; đại diện của một số hộ dân sinh sống lâu đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất đó; cán bộ địa chính, cán bộ tư pháp xã, phường, thị trấn. Tùy từng trường hợp có thể mời Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên.
Tuy nhiên, nhận thấy đại diện của một số hộ dân cư sinh sống lâu đời tại khu vực có đất tranh chấp biết rõ về nguồn gốc, quá trình sử dụng đất đối với thửa đất trong quá trình hòa giải là những người không có trách nhiệm công vụ, nên không có chế tài bắt buộc. Mặt khác, việc xác định được người sinh sống lâu đời và biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất cũng sẽ gặp rất nhiều khó khăn do việc thay đổi nhân khẩu nên khó xác định đối tượng sinh sống lâu đời ở các khu vực. Mặt khác, có thể xác định được người sinh sống lâu đời và biết rõ về nguồn gốc thửa đất có tranh chấp, nhưng họ không tham gia vì ngại va chạm, sợ mất lòng hoặc do có mối quan hệ thân quen là anh em, họ hàng, bạn bè, hàng xóm lâu năm… nên nếu có tham gia họ sẽ trình bày không trung thực.
Thứ hai, tại khoản 2, khoản 3, Điều 202, Luật Đất đai năm 2013 quy định: Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải.
Tuy nhiên, thực tế hiện nay một số huyện trực thuộc tỉnh, thành phố không có đơn vị hành chính cấp xã thì khi phát sinh tranh chấp đất đai việc tổ chức hòa giải sẽ được thực hiện như thế nào? cơ quan nào sẽ đứng ra tổ chức hòa giải? Cơ sở pháp lý nào để cơ quan chức năng thụ lý hay không thụ lý giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất hay khiếu kiện về tranh chấp quyền sử dụng đất đối với những trường hợp này (ví dụ một số huyện hiện nay không có chính quyền cấp xã như huyện Côn Đảo của tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu; huyện Cồn Cỏ của tỉnh Quảng Trị; huyện Bạch Long Vĩ của thành phố Hải Phòng).
Tóm lại, thực hiện tốt công tác hòa giải tranh chấp đất đai sẽ góp phần hạn chế mâu thuẫn trong nội bộ quần chúng nhân dân, tăng cường sự đoàn kết gắn bó cũng như tạo sự khắng khít về tình làng, nghĩa xóm, tình thân họ hàng, anh em, gia đình và góp phần đảm bảo ổn định an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn. Vì vậy, để tạo thuận lợi cho công tác hòa giải hòa giải tranh chấp đất đai và việc giải quyết của cơ quan chức năng, các quy định của pháp luật về đất đai, trong đó có công tác hòa giải tranh chấp đất đai cũng cần được hoàn thiện hơn./.
Bài viết: Nguyễn Văn Sơn – Viện KSND huyện Long Điền
