Ngày 24/11/2010, Luật tố tụng hành chính đã được Quốc hội khoá XII thông qua tại kỳ họp thứ 8, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011, gồm có 18 chương, 265 điều.
Tuy nhiên, sau gần 03 năm thực hiện Luật tố tụng hành chính trong thực tế đã phát sinh những tồn tại, vướng mắc cần có hướng dẫn cụ thể để luật tố tụng hành chính được áp dụng một cách thống nhất.
1. Những vướng mắc, bất cập trong việc áp dụng các quy định của Luật tố tụng hành chính
a. Vướng mắc, bất cập trong việc áp dụng các quy định của Luật tố tụng hành chính nói chung trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính
- Về đối tượng khởi kiện
- “ Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính được hướng dẫn tại điểm a khoản này”.
Việc hiểu có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, trong nhiều trường hợp có quan điểm khác nhau:
+ Quyết định hành chính có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế phải thuộc về bản chất ảnh hưởng đến nội dung quyết định, còn những vấn đề sai về lỗi chính tả, hoặc không ảnh hưởng nội dung quyết định mà đương sự không yêu cầu, thì Quyết định hành chính có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế đó không thuộc đối tượng khởi kiện.
Ví dụ 1: Quyết định giải quyết khiếu nại lần 2: Bác đơn khiếu nại của ông Nguyễn Anh Hồng, giữ nguyên Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu số :.... Sửa tên ông Nguyễn Anh Hồng thành ông Nguyễn Ánh Hồng.
Ví dụ 2: Quyết định giải quyết khiếu nại lần 2: Bác đơn khiếu nại của ông Nguyễn Anh Hồng, giữ nguyên Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu số..... Sau đó ban hành quyết định mới về việc điều chỉnh tên người khiếu nại sửa tên ông Nguyễn Anh Hồng thành bà Nguyễn thị A với lý do trong quá trình giải quyết khiếu nại ông Hồng chết, bà A là vợ vẫn tiếp tục khiếu nại; những nội dung khác của quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 giữ nguyên.
+ Quyết định hành chính có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế không phụ thuộc về bản chất ảnh hưởng đến nội dung quyết định, chỉ cần có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, thì Quyết định hành chính có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế đó thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.
Khoản 2 Điều 105 LTTHC quy định ngoài đơn khởi kiện, người khởi kiện còn phải nộp kèm tài liệu chứng minh cho yêu cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp nhưng hiện chưa có hướng dẫn cụ thể là tài kiệu này gồm những gì. Điều này gây khó khăn không nhỏ cho người khởi kiện vì trình độ hiểu biết của họ còn hạn chế, khó đánh giá được cái nào là chứng cứ cần có.
- Điều 6 Luật tố tụng hành chính: “Người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính có thể đồng thời yêu cầu bồi thường thiệt hại”.
Theo khoản 1 Điều 3 Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao thì thiệt hại trong trường hợp này là thiệt hại thực tế do quyết định, hành vi hành chính gây ra.
Vậy thiệt hại thực tế hiểu như thế nào, trường hợp những hoa lợi, lợi tức hình thành trong tương lai có được xem là thiệt hại thực tế không?
Ví dụ: Nhà đang cho thuê, nhưng bị cưỡng chế phải tháo dỡ thì tiền thuê nhà những tháng tiếp theo có được xem là thiệt hại thực tế không?
Tại điểm c khoản 3 Điều 19 Nghị quyết 01/2012/NQ-HĐTP ngày 13/6/2012 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao: “Người khởi kiện có yêu cầu bồi thường thiệt hại về những khoản không phù hợp thì Tòa án phải giải thích cho họ việc họ phải chịu án phí nếu yêu cầu bồi thường thiệt hại đó không được Tòa án chấp nhận.
Nếu họ vẫn yêu cầu Tòa án giải quyết thì họ phải chịu án phí nếu yêu cầu của họ không được Tòa án chấp nhận”
Việc người khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại về những khoản không phù hợp thì đến nay vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể thế nào là những yêu cầu không phù hợp.
Ví dụ: Những chi phí phát sinh có liên quan đến việc người dân đi khiếu nại, khiếu kiện như: chi phí thuê luật sư, chi phí đi lại, pho tô tài liệu … có được xem là chi phí không phù hợp không?
- Khoản 8 Điều 3 Luật tố tụng hành chính quy định về Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan: “Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan họ tự mình hoặc đương sự khác đề nghị và được Toà án chấp nhận hoặc được Toà án đưa vào tham gia tố tụng”.
+ Sau khi Tòa án có Quyết định đưa vụ án ra xét xử, mới xác định người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan mới trong vụ án thì luật hiện nay chưa quy định thủ tục tố tụng thế nào để đưa họ vào tham gia tố tụng trong vụ án.
+Khi đương sự khác trong vụ án đề nghị đưa người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án nhưng không cung cấp được địa chỉ của người này, và Tòa án cũng không xác minh được địa chỉ của họ, thì xử lý thế nào?
- Khoản 5 Điều 54 Luật tố tụng hành chính: “Người đại diện theo pháp luật trong tố tụng hành chính thực hiện các quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính của đương sự mà mình là đại diện.
Người đại diện theo ủy quyền trong tố tụng hành chính thực hiện toàn bộ các quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính của người ủy quyền. Người được ủy quyền không được ủy quyền lại cho người thứ ba”.
Vậy, người đại diện theo ủy quyền của người khởi kiện được thực hiện toàn bộ các quyền, nghĩa vụ được quy định tại Điều 49, Điều 50 Luật tố tụng hành chính trong đó có quyền “Rút một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện; thay đổi, bổ sung nội dung yêu cầu khởi kiện, nếu thời hiệu khởi kiện vẫn còn” quy định tại khoản 2 Điều 50 không?
- Người khởi kiện, kiện Quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 của UBND tỉnh (có nội dung quyền sửa đổi, bổ sung Quyết định bồi thường hỗ trợ của cấp huyện) và kiện Quyết định bồi thường hỗ trợ của UBND cấp huyện.
Tòa án xác định người bị kiện là UBND tỉnh, nhưng vẫn đưa UBND cấp huyện là người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan là cần thiết, vì UBND cấp huyện nắm rõ hơn việc họ ban hành quyết định.
Nhưng trường hợp UBND cấp huyện không đồng ý thực hiện Quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 của UBND tỉnh thì UBND huyện tham gia tố tụng với tư cách là người bị kiện hay người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan.
- Điều 31 Luật tố tụng hành chính về Xác định thẩm quyền trong trường hợp vừa có đơn khiếu nại, vừa có đơn khởi kiện: “Trường hợp người khởi kiện có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thẩm quyền giải quyết theo sự lựa chọn của người khởi kiện”.
Như vậy, sau khi người khởi kiện có đơn khởi kiện, và cam đoan về việc không đồng thời khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng quá thời hạn giải quyết khiếu nại luật định Tòa án mới từ chối thụ lý vụ án, như vậy quyền khiếu nại của người dân được giải quyết thế nào.
- Khoản 1 Điều 49 Luật tố tụng hành chính về Cung cấp tài liệu, chứng cứ để chứng minh và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình:
Trường hợp người bị kiện không cung cấp tài liệu, chứng cứ, đồng thời từ chối cung cấp tài liệu chứng cứ theo yêu cầu của Tòa thì xử lý thế nào?
Tuy tại Điều 9, chương 6 Luật tố tụng hành chính quy định về trách nhiệm cung cấp tài liệu, chứng cứ của đương sự, của cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đang lưu giữ, quản lý chứng cứ, nhưng cũng không có chế tài nào quy định bắt buộc những người đang quản lý, lưu giữ chứng cứ phải cung cấp đúng thời hạn, hay phải cung cấp theo yêu cầu của Tòa.
Do đó, cần có chế tài xử lý đối với những trường hợp này, để tránh kéo dài vụ án, đảm bảo việc giải quyết vụ án được toàn diện.
- Tại khoản 7 Điều 49 Luật Tố tụng hành chính quy định về quyền của đương sự : “7. Đề nghị Toà án tạm đình chỉ giải quyết vụ án.”.
Nhưng tại khoản 1 Điều 118 Luật tố tụng hành chính lại chưa có quy định nào để cụ thể hóa khoản 7 Điều 49 Luật tố tụng hành chính. Đề nghị đưa thêm căn cứ tạm đình chỉ giải quyết vụ án như sau: khi một trong các bên đương sự có yêu cầu xin tạm đình chỉ và được các đương sự khác đồng ý.
- Khoản 1 Điều 163 Luật tố tụng hành chính: “Hội đồng xét xử xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bị khởi kiện, quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan”.
Như vậy, quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan thuộc thẩm quyền xem xét của Hội đồng xét xử là những quyết định giải quyết khiếu nại gồm những nội dung nào?
Theo quan điểm của chúng tôi thì chỉ quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan nào có nội dung sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại mới thuộc thẩm quyền xem xét của Hội đồng xét xử, vì:
Tại điểm b khoản 1 Điều 1 và khoản 2 Điều 10 của Nghị quyết số 02/2011/NQ – HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật tố tụng hành chính thì: Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính đều thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án và trong quá trình Tòa án giải quyết vụ kiện, người bị kiện có quyết định sửa đổi, bổ sung thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính mà người khởi kiện, người có quyền nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập không rút đơn khởi kiện thì Tòa án vẫn phải tiếp tục giải quyết vụ kiện và phải xem xét tính hợp pháp của cả hai quyết định.
Ví du: Bà Nguyễn Thị A khiếu nại đòi lại đất đã giao cho bà Nguyễn Thị B. UBND ban hành quyết định thu hồi đất bà Nguyễn Thị B, bà B khiếu nại UBND ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, và ban hành quyết định giải quyết khiếu nại cho bà A nội dung giao đất đã thu hồi của bà B cho bà A. Vậy quyết định giải quyết khiếu nại cho bà A có phải là quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan không?
- Vấn đề đối thoại trong vụ kiện hành chính quy định còn khá chung chung, chưa rõ ràng, cụ thể. Tại Điều 12, Luật tố tụng hành chính quy định “ Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, Tòa án tạo điều kiện để các đương sự đối thoại về việc giải quyết vụ án”. Tại Điều 36, một trong những nhiệm vụ và quyền hạn của thẩm phán là “… Tổ chức việc đối thoại giữa các đương sự khi có yêu cầu”
Có thể cho rằng hoạt động đối thoại trong quá trình giải quyết vụ án hành chính chưa được xem trọng. Căn cứ theo quy định tại Điều 12 thì hoạt động đối thoại chỉ mang tính hổ trợ, bổ sung, Tòa án chỉ giúp các bên, tạo điều kiện thuận lợi cho các bên đối thoại với nhau chứ không phải là trách nhiêm của Tòa án trogn tiến trình giải quyết vụ án. Tại Điều 36, quy định về quyền hạn và nhiệm vụ của Thẩm phán trong quá trình giải quyết vụ án thì việc “ tổ chức đối thoại giữa các đương sự”không phải là nhiêm vụ bắt buộc mà chỉ tiến hành khi có yêu cầu.
Bên cạnh đó thủ tục đối thoại trong LTTHC là quy định mới nhưng rất quan trọng, song trình tự, thủ tục tiến hành, vai trò, vi trí tham gia của VKS trong buổi đối thoại chưa được làm rõ.
b. Vướng mắc, bất cập trong việc áp dụng các quy định của các Điều luật cụ thể liên quan đến công tác kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính
- Kiểm sát trả lại đơn khởi kiện
Khi Tòa án nhận đơn, thì Tòa án phải ghi vào sổ nhận đơn và cấp giấy xác nhận đã nhận đơn cho đương sự (Điều 107 LTTHC) và khi trả lại đơn cho đương sự thì Tòa án phải gủi ngay cho VKS cùng cấp ( Điều 109 LTTHC). Trong trường hợp Tòa án trả lại đơn cho đương sự nhưng không gửi thông báo cho VKS thì VKS cũng không biết và kiểm sát được việc trả lại đơn có đúng theo căn cứ pháp luật hay không trừ trường hợp đương sự đến khiếu nại với VKS. Tuy nhiên không phải cá nhân nào cũng am hiểu pháp luật để biết được việc Tòa án trả lại đơn như vậy lá đúng hay sai nên không thực hiện được quyền khiếu nại của mình. Do đó khi Tòa án trả lại đơn khởi kiện phải có thông báo trả lại đơn kèm theo đơn khởi kiện ( hoặc tài liệu liên quan) để VKS xem việc trả lại đơn có đúng quy định không..
- Kiểm sát việc xác minh, thu thập chứng cứ
Trong trường hợp Tòa án không thu thập hoặc thu thập không đầy đủ cho việc giải quyết vụ án thì VKS yêu cầu Tòa án thu thập chứng cứ nhưng vì thời gian Tòa án chuyển hồ sơ cho VKS theo Điều 124 LTTHC và trong 15 ngày VKS phải trả hồ sơ cho Tòa án nên sau khi nghiên cứu hồ sơ nếu thấy cần thu thập chứng cứ bổ sung thì việc yêu cầu Tòa án thu thập thêm cũng không kịp thời gian trước khi mở phiên tòa và nếu việc thu thập chứng cứ sau khi có quyết định đưa vụ án ra xét xử thì không đảm bảo viêc các đương sự biết về các chứng cứ mới thu thập.
- Kiểm sát tạm đình chỉ, đình chỉ:
Điều 118 LTTHC cần bổ sung thêm quy định hết lý do tạm đình chỉ Tòa án phải ra văn bản thông báo cho các đương sự và VKS biết lý do về việc tạm đình chỉ không còn
Điều 120 LTTHC cần bổ sung thêm quy định khi gửi quyết định đình chỉ giải quyết vụ án, Tòa án gửi kèm tài liệu làm cơ sở ra quyết định để VKS thực hiện việc kiểm sát theo pháp luật.
- Kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm:
Thời hạn kháng cáo, kháng nghị theo quy định tại Điều 176, 183 LTTHC không trừ ngày nghỉ ảnh hưởng đến quyền kháng nghị của Viện kiểm sát, cũng như quyền kháng cáo của đương sự vì thời hạn này có thể trùng với những đợt nghỉ lễ dài ngày. Nhất là các quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ thì thời hạn kháng nghị chỉ có 07 ngày và thường các trường hợp này, Viện kiểm sát phải mượn hồ sơ của Tòa án nhưng Tòa án chuyển hồ sơ chậm và thời gian chuẩn bị kháng nghị quá ngắn ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng kháng nghị. Và thời gian kháng nghị phúc thẩm là 15 ngày là quá ngắn, vì án hánh chính là án phức tạp, trong khi đó quy định Tòa án gửi bản án cho VKS trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày ra bản án, do đó thời gian để nghiên cứu, phát hiện ra vi phạm của bản án còn rất ít, gây khó khăn trong công tác kháng nghị phúc thẩm.
Trên đây là tập hợp những vướng mắc, bất cấp trong thực hiện Luật tố tụng hành chính của Phòng 12 – Viện kiểm sát nhân dân tỉnh BR-VT./.
Lê Thị Vẹn – Phòng 12
