Đất đai không những là tài nguyên quý giá trong cuộc sống mà còn là một loại tài sản có giá trị lớn đối với mỗi người. Vì vậy, tình trạng bất đồng, mâu thuẫn hay xung đột về lợi ích, về quyền và nghĩa vụ giữa những người sử dụng đất với nhau, kể cả trong nội bộ gia đình, thân tộc diễn ra ngày càng phổ biến, phức tạp, phần nào gây mất an ninh trật tự tại địa phương và gây nhiều hệ lụy cho xã hội, làm sứt mẻ tình cảm anh em, gia đình, tình làng nghĩa xóm…
Do đó, để giải quyết bước đầu những bất đồng, mâu thuẫn, xung đột phát sinh từ tranh chấp đất đai, pháp luật về đất đai qua các thời kỳ đều quy định về hòa giải tranh chấp đất đai. Vậy tranh chấp và hòa giải tranh chấp đất đai là gì?
Theo khoản 24, Điều 3, Luật đất đai năm 2013 quy định “Tranh chấp đất đai” là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai. Tuy nhiên, thuật ngữ về “Hòa giải tranh chấp đất đai” chưa được giải thích trong Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành. Căn cứ vào quan niệm chung về hòa giải, chúng ta có thể đưa ra khái niệm về hòa giải tranh chấp đất đai như sau: Hòa giải tranh chấp đất đai là chấm dứt việc xích mích, mâu thuẫn, bất đồng giữa các bên bằng sự thương lượng với nhau hoặc qua sự trung gian của cá nhân, tổ chức.
1. Quy định của pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai:
Theo Điều 202, Luật Đất đai 2013 và Điều 80, Nghị định số: 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định: Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở. Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải. Chủ tịch UBND cấp xã có trách nhiệm phối hợp với Ủy ban MTTQ Việt Nam cấp xã và các tổ chức thành viên tổ chức việc hòa giải tranh chấp đất đai. Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã được thực hiện trong thời hạn không quá 45 ngày, kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai. Việc hòa giải phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và có xác nhận hòa giải thành hoặc hòa giải không thành của UBND cấp xã. Biên bản hòa giải được gửi đến các bên tranh chấp, lưu tại UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp.
Như vậy, khi nhận được yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai, trong thời hạn không quá 45 ngày, UBND cấp xã có trách nhiệm:
- Thẩm tra, xác minh tìm hiểu nguyên nhân phát sinh tranh chấp, thu thập giấy tờ, tài liệu có liên quan do các bên cung cấp về nguồn gốc đất, quá trình sử dụng đất, thực tế hiện trạng sử dụng đất.
- Tiến hành thành lập Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai để thực hiện hòa giải. Thành phần Hội đồng hòa giải cấp xã (phường, thị trấn) gồm: Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND là Chủ tịch Hội đồng; đại diện Ủy ban MTTQ quốc xã, phường, thị trấn; tổ trưởng tổ dân phố đối với khu vực đô thị; trưởng thôn, ấp đối với khu vực nông thôn; đại diện của một số hộ dân sinh sống lâu đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất đó; cán bộ địa chính, cán bộ tư pháp xã, phường, thị trấn. Tùy từng trường hợp cụ thể, có thể mời đại diện Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh…
- Tổ chức cuộc họp hòa giải có sự tham gia của các bên tranh chấp, thành viên hội đồng hòa giải và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Việc hòa giải phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và có xác nhận hòa giải thành hoặc hòa giải không thành của UBND cấp xã.
Trường hợp hòa giải không thành thì UBND cấp xã lập biên bản hòa giải không thành và hướng dẫn các bên tranh chấp gửi đơn đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp là Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền hoặc Tòa án nhân dân theo quy định tại Điều 203, Luật Đất đai 2013.
2. Các dạng tranh chấp đất đai bắt buộc phải hòa giải:
Theo Luật Đất đai không có quy định cụ thể trường hợp tranh chấp đất đai nào thì bắt buộc phải hòa giải tại cơ sở trước khi cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Nhưng theo khoản 2, Điều 3, Nghị quyết số: 04/2017/NQ-HĐTP ngày 05/5/2017 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao quy định:
- Đối với tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất mà chưa được hòa giải tại UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp theo quy định tại Điều 202 Luật đất đai năm 2013 thì được xác định là chưa có đủ điều kiện khởi kiện quy định tại điểm b khoản 1 Điều 192 Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015.
- Đối với tranh chấp khác liên quan đến quyền sử dụng đất như: tranh chấp về giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất, tranh chấp về thừa kế quyền sử dụng đất, chia tài sản chung của vợ chồng là quyền sử dụng đất,… thì thủ tục hòa giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp không phải là điều kiện khởi kiện vụ án.
Như vậy, chỉ có tranh chấp đất đai về vấn đề ai là người có quyền sử dụng đất thì mới bắt buộc phải hòa giải tại UBND xã nơi có đất. Còn đối với tranh chấp đất đai về thừa kế quyền sử dụng đất, phân chia tài sản chung của vợ chồng,… thì không bắt buộc phải hòa giải, nhưng đây chỉ là quy định khi khởi kiện ra tòa án. Xét về bản chất thì đây là những tranh chấp phát sinh giữa những người sử dụng đất với nhau trong quá trình sử dụng đất. Do đó, khi loại tranh chấp này phát sinh thì việc hòa giải được ưu tiên và khuyến khích áp dụng. Hơn nữa, các tranh chấp đất đai phát sinh giữa những người sử dụng đất với nhau ban đầu thường là những bất đồng, mâu thuẫn nhỏ, tính chất đơn giản nên chỉ cần tiến hành hòa giải là có thể hóa giải các mâu thuẫn, bất đồng mà chưa cần phải đưa đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giải quyết.
3. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai:
Theo Điều 203, Luật Đất đai năm 2013 quy định tranh chấp đất đai đã được hòa giải tại UBND cấp xã mà không thành thì được giải quyết như sau:
- Tranh chấp đất đai mà đương sự có Giấy chứng nhận hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Tòa án nhân dân giải quyết.
- Tranh chấp đất đai mà đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật này thì đương sự chỉ được lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết tranh chấp đất đai là nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại UBND cấp có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật.
4. Những khó khăn, vướng mắc phát sinh khi kiểm sát việc giải quyết án hành chính về tranh chấp đất đai:
Theo khoản 2, 3, Điều 202, Luật Đất đai năm 2013 quy định: Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã và các tổ chức thành viên để tổ chức hòa giải tranh chấp đất đai. Trường hợp hòa giải không thành thì UBND cấp xã lập biên bản hòa giải không thành và hướng dẫn các bên tranh chấp gửi đơn đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp là Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền hoặc Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật.
Như vậy, khi khởi kiện, khiếu nại đến cơ quan chức năng để yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai, người yêu cầu giải quyết tranh chấp phải cung cấp chứng cứ chứng minh vụ việc đã được tổ chức hòa giải tại UBND cấp xã. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2013, không quy định loại tranh chấp đất đai nào phải qua hòa giải và những loại tranh chấp đất đai nào không phải qua hòa giải, gây khó khăn cho việc kiểm sát việc giải quyết của cơ quan chức năng (trường hợp vụ án khởi kiện quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của ủy ban các cấp).
Mặt khác, thực tế hiện nay một số huyện trực thuộc tỉnh không có đơn vị hành chính cấp xã thì việc hòa giải sẽ được thực hiện như thế nào? cơ quan nào sẽ được giao tổ chức hòa giải khi cấp huyện không có đơn vị hành chính cấp xã (ví dụ huyện Côn Đảo thuộc tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu; huyện Cồn Cỏ thuộc tỉnh Quảng Trị và huyện Bạch Long Vĩ thuộc thành phố Hải Phòng)…
Trong thực tế hiện nay các đơn vị này tổ chức thực hiện hòa giải không thống nhất. Ví dụ tại huyện Côn Đảo có trường hợp do Khu dân cư hòa giải, có trường hợp do phòng Tài nguyên Môi trường hòa giải, có trường hợp do phòng Tư pháp hòa giải. Do pháp luật hiện hành không có quy định loại trừ đối với trường hợp nêu trên nên khi kiểm sát những vụ án này phần nào gặp khó khăn.
Tóm lại, vụ án hành chính về tranh chấp đất đai có xu hướng ngày càng tăng về số lượng và tính phức tạp, tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn định xã hội. Hòa giải tranh chấp đất đai là một trong những phương thức nhằm hóa giải các bất đồng, mâu thuẫn giữa các bên tranh chấp. Thiết nghĩ cơ quan chức năng cần sớm sửa đổi, bổ sung pháp luật hiện hành nhằm tăng hiệu quả của hoạt động hòa giải tranh chấp đất đai và giúp việc vận dụng, áp dụng pháp luật được thống nhất.
Tin bài: Nguyễn Sơn – Phòng 10
